国际金融中心新征途｜助力上海国际绿色金融枢纽建设
【编者按】
时隔15年，《上海市推进国际金融中心建设条例》迎来全面修订，将于10月1日起施行。当前正是上海国际金融中心迈向全面提升能级的重要阶段，条例的修订对推进上海国际金融中心建设意味着什么？将如何保障上海更好服务金融强国建设？澎湃新闻将刊发“国际金融中心新征途”系列专栏文章，对新修订的条例展开深读解析。
《上海市推进国际金融中心建设条例》（以下简称《条例》）近日通过。与2009年的《条例》相比，新修订的条例中有了发展绿色金融的专门条款。在2021年上海市政府发布《上海国际金融中心建设“十四五”规划》，上海首次提出了建设“国际绿色金融枢纽”的定位和目标。目标提出后的不久，上海市政府办公厅就印发了《上海加快打造国际绿色金融枢纽服务碳达峰碳中和目标的实施意见》。与前述文件相比，此次新修订的《条例》在这些文件的基础上，更是以地方人大立法的方式进一步推动上海成为国际绿色金融枢纽建设。
国际绿色金融枢纽建设目标是上海国际金融中心的重要组成部分
传统的国际金融中心更关注的是资金和金融主体、要素资源的集聚效应，侧重强调金融总量，包括集聚头部机构的能力、资金量和发行量等指标，而没有将可持续发展、负外部性等指标纳入评价和排名范围。而新的国际金融中心，更侧重于发展的质量方面，即新发展模式和技术条件下，金融对实体经济、所在城市可持续发展的支撑作用。换言之，金融的发展一定要修正原有的单纯以利益和利润为考核和评价模式。一方面，金融的增长不能“脱媒”，服务实体经济的能力才是关键；另一方面，金融在进行资金投放和融资支持时，应承担评价和筛选实体经济自身的可持续发展能力。换言之，如果实体经济的发展存在着负外部性，特别是增加碳排放、环境污染，金融机构应该承担相应的责任。近年来，各国监管机构逐步认识到金融环境合规的重要性。中国人民银行2023年发布的《金融机构环境信息披露指南》《绿色信贷统计》《绿色信贷指引》，其规范意旨均在于此。从全球范围来看，特别是在气候危机和碳排放控制的背景下，金融加快绿色转型，包括资产管理机构、商业银行、保险机构在内，都在经历新的监管和合规转型。近期，美国证券交易委员会(SEC) 批准了一项新规则，要求上市公司披露其直接温室气体排放量。该规则名为“投资者气候相关信息披露的加强和标准化”。最新规则重点要求美国公司披露其使用碳信用的基本信息，包括碳信用助其减排目标的相关成本，并且还需要描述气候变化如何影响他们的运营、财务状况和战略。此外，公司必须解释风险以及他们如何管理这些风险，例如对收入和支出的影响。而欧盟作为国际绿色金融领域最为积极推动和实践的经济体之一，早在2019年6月，欧盟委员会技术专家组就连续发布《欧盟可持续金融分类方案》《欧盟绿色债券标准》以及《自愿性低碳基准》三份报告。其中长达400多页的《欧盟可持续金融分类方案》将成为欧盟可持续金融发展的重要基础。
在全球气候治理和中国“双碳”目标之下，中国社会低碳转型也加快了步伐。2024年7月31日，中共中央、国务院印发《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》。在这之前的2024年4月中国人民银行联合国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、生态环境部、金融监管总局和中国证监会印发《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》。这些文件构成了上海国际绿色金融枢纽构建的宏观背景和未来的实施方向。
综上，在国内外金融转型发展的背景下，国际金融中心建设必须要积极顺应全球金融绿色转型的要求和压力。上海国际金融中心建设必然将绿色金融中心城市建设目标纳入其中。这包括本土金融机构治理和资产的绿色转型，引入的国际金融机构和产品应纳入绿色评级。国内的金融基础设施应该积极参与全球绿色金融组织和国际规则的制定工作。
上海具备建成国际绿色金融枢纽的基础条件和比较优势
如前所述，上海比较早地在全国率先提出建成“国际绿色金融枢纽”的定位与目标。近年来上海建设国际绿色金融枢纽的政策体系框架比较完备、基础设施齐全、要素资源集聚。从政策法律体系上来看，2022年6月22日上海市第十五届人民代表大会常务委员会第四十一次会议通过《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定》，使得上海绿色金融的建设处于全国领先地位并纳入法律保障促进范围。2024年《上海市发展方式绿色转型促进条例》《上海市转型金融目录（试行）》的密集发布与实施，更是将具体产业、项目纳入绿色金融支持范畴。从基础设施来看，上海能源与环境交易所作为全球最大的碳现货交易场所，日益发挥着碳资产定价和引导企业减碳增效的作用。此外，国家绿色发展基金、绿色技术银行等一批机构总部落户上海，为上海绿色金融国家枢纽的建设提供了独特的条件。上海绿色金融服务平台2024年1月11日正式上线，通过信息共享、标准协同对接产业资源与金融供给。上海作为科创中心，国际绿色金融枢纽建设不能脱离全球低碳技术的供给和落地，绿色技术与金融的结合成为必然。为落实上海市政府与世界知识产权组织（WIPO）签署的合作谅解备忘录，上海市于2024年加入WIPO GREEN城市加速项目。依托绿色技术银行推进上海WIPO GREEN城市加速项目，加速城市的绿色转型和可持续发展，必然需要全球绿色金融资源的对接。这既是吸引全球绿色金融资源的机会，也是上海成为全球绿色金融枢纽的机遇。
此外，上海成为国际绿色金融枢纽还具有独特的要素资源。国际主要银行、资产管理机构和保险机构在沪展业，必然会带来国际绿色金融合规监管、绿色转型经验等。此外，临港新兴金融的制度设计之一就是对接国际最高标准金融规则，参与全球包括绿色金融在内的规则重构、标准制定方面的工作。这些独特的优势有利于上海国际绿色金融枢纽的建成。上述区位优势和功能布局也体现在《条例》相关部分。
《条例》助力上海国际绿色金融枢纽建设
上述背景和优势，需要转化成法律条文才会真正体现上海建设国际绿色金融枢纽的真正意志。也只有转化成条文并通过执法、司法（含仲裁）的方式去规范主体的行为才具有真正价值。此次通过的《条例》专门规定绿色金融机构培育、相关机构合作分工、具体的任务和内容等。例如，《条例》第二十三条就明确培育和集聚各类资产管理机构，为2021年6月《关于加快推进上海全球资产管理中心建设的若干意见》所提出的“鼓励资产管理机构加强ESG产品研发”转化成法律义务和行动提出了明确的法治要求。这就对上海相关资产管理机构，包括境内外的基金管理机构、投资者在产品发行、管理人义务等方面提出了绿色转型的要求。此外，第三十三条关于绿色金融改革发展，提出支持在绿色金融和转型金融领域丰富产品和服务体系，开展团体标准等标准建设，参与国家标准或者国际标准制定。支持气候投融资和生物多样性金融，协同发展金融市场和碳市场。建设绿色金融服务平台，推动金融机构入驻和绿色项目入库。推行环境污染责任保险制度。鼓励保险公司为投保企业提供环境风险减量服务。完善绿色金融认证标准，培育绿色金融认证机构，支持发展绿色低碳供应链等。
关于绿色金融标准的建设，《条例》给予高度重视，在绿色金融立法尚未健全的背景下，抓住标准建设，特别是国际标准的积极参与对上海国际绿色金融枢纽建设非常重要。中国作为一个转型大国，具有转型发展诸多的应用场景和经验。中国绿色金融转型既是全球绿色金融转型的一部分，也肩负着为全球探索转型发展经验的职责。中国的积极参与对全球绿色金融发展非常重要。
关于碳市场与绿色金融协同发展方面，未来应增加碳市场的金融属性，扩大更多机构参与碳市场，真正发挥碳市场的定价功能。此外，应通过临港新兴金融建设，探索碳市场的国际链接机制，从而为制造业国际贸易提供碳管理能力。
关于气候风险与金融稳定方面，上海应该利用全球加强上海亚太台风研究中心在全球热带气旋综合数据中心建设、基于人工智能等新技术的热带气旋灾害数据深度应用和服务等方面研究对“气象×金融”的数据和科技支撑，促进金融与气象科技的深度融合，推动上海国际金融中心的竞争力和影响力再上新台阶。
气候变化与金融风险关系密切。在国际上，中国央行积极参与多边稳定机制，特别是“央行与监管机构绿色金融网络”（简称NGFS）工作。作为全球金融中心，不仅为央行在沪总部提供数据和压力测试等服务。作为国际绿色枢纽城市，相关机构应该关注气候变化带来的物理风险和转型风险，以及引发的全球金融稳定问题。因为气候变化导致的融资方风险增加、抵押保险资产减值等物理风险和财务风险必然传递给金融机构，而现有的风险缓冲机制和风险敞口定价模型、计提准备等均没有做好应对气候变化的准备。应该通过准确计算中长期气候变化带来的金融风险及其传递机制，在金融稳定立法中改变和优化原有的信贷抵押品、保险准备金计提模型。《条例》及其实施过程中，应该在这些方面采取与绿色金融枢纽相称的切实措施。
（倪受彬为同济大学上海国际知识产权学院教授，上海市法学会金融法研究会副会长）