【中国银河宏观】“十五五”规划的八大关注点
（来源：中国银河宏观）
“十五五”规划是未来5年国民经济和社会发展的蓝图和行动纲领。“十五五”时期，中国面对“两个变局、一个飞跃”大背景，全球百年未有之大变局加速演进，国内经济底层逻辑从土地财政全面转向因地制宜发展新质生产力，人工智能引领的新一轮科技革命和产业变革深入发展。10月份召开的四中全会将公布“十五五”规划建议稿，向举国上下乃至全球各界解答未来5年中国“干什么”、“怎么干”、“如何干好”。通过梳理近期高层的相关会议、调研和重要文章，我们整理出以下八大关注点。
一、经济增长锚定2035年远景目标。7月政治局会议再次强调十五五时期需要“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”，GDP增速的设定对于未来五年经济工作具有重要指导意义。GDP增速目标的制定一方面体现高层对于我国经济潜在增速的判断，另一方面也能展现决策者对于稳定经济增长的要求，五年规划经济增长目标对于每年的GDP目标制定也有一定的指示意义。“十四五”期间我国实现GDP年均增长5.4%的良好成绩，按照2035年实现经济总量或人均收入翻一番的目标倒算，未来10年的年均GDP增速应达到4.3~4.4%，因此我们认为未来5年的GDP增速目标应设在4.5%左右。
二是以反内卷为抓手实施“新供给侧改革”，系统促进物价低位回升。中国经济从过去的“供给约束”转向“需求约束”，防范通货膨胀的政策思路也要转变为“保持物价处于合理水平”。首先，五年规划中或增设2%左右的CPI目标，作为中长期物价合理水平的统领性目标。其次，有力促进国内国际双循环，尤其是做强国内大循环，一方面实施“新供给侧改革”，有力破除内卷式竞争，另一方面积极扩大内需，提振消费、兜底投资，促进宏观供需平衡。
三是因势利导扩大内需，进一步大力提振消费。习总书记在4月底座谈会中指出，“要前瞻性把握国际形势发展变化对我国的影响，因势利导对经济布局进行调整优化”。从三驾马车来看，中国目前居民消费占GDP比重明显偏低，在外需形势面临较大不确定性的情况下，扩大内需已成为当下宏观政策的最优解。历来五年规划更多从“供给视角”出发，十五五规划或将“扩大内需”单独成篇，其中大力提振消费、增强消费对经济发展的基础性将是重要主题。“十五五时期”的消费鼓励政策有望从耐用品消费扩至半耐用品、非耐用品消费，另外积极发展服务消费也是十五五的重要方向。
四是把发展新质生产力摆在更加突出的战略位置。制造业是立国之本、强国之基，推进中国式现代化必须保持制造业合理比重，“十五五规划”将更加强调大力发展新质生产力。其一，推动科技创新和产业创新深度融合，除了研发投入和发明专利的目标以外，基础研究强度和科技成果转化率也是重要考量。其二，打造一批新兴支柱产业，低空经济、海洋经济、商业航空、商业航天等领域产业化、规模化有望加速落地。其三，加强“卡脖子”技术攻关力度，构建自主可控产业链供应链体系，尤其是在高端芯片、基础软件等方面。
五是落实投资于人，推动人的全面发展。进一步提高财政支出对于社保的支持力度，在“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等领域全面发力。以育儿补贴制度为样板，按照央地“九一开”的分担方式，加大薄弱领域的现金补贴力度。完善健全就业公共服务体系，推动实现高质量充分就业。推广浙江共同富裕示范区经验，将组织建设、高质量发展、缩小城乡差距、缩小地区差距、缩小收入差距、促进基本公共服务均等化等典型经验做法逐步推广。
六是扩大有效投资，突出重大项目引领。“十五五”是新旧动能转换的攻坚期，地方政府化解隐性债务责任较重，中央引领的重大项目是效扩大投资的主要支撑，关注跨省域交通、大型水利、电力、通信等领域重大项目投资。另外，“投资于人”相关投资也有望提振，如城市文化软实力建设、消费基础设施、教育、卫生医疗等方面。
七是加快构建房地产发展新模式。坚持“房住不炒”原则，推行因城施策的“新加坡模式”，保障房解决刚性住房需求，商品房满足美好生活需求。全产业链推动“新模式”：根据住房需求科学规划用地，建房满足“好房子”标准；销售逐步过渡至现房销售；完善房地产税收制度。强化底线思维，重点关注四个方面问题：保交楼、提前还贷、重点房企债务、按揭违约。
八是推动资本市场高质量发展。当前，我国经济底层逻辑正在从土地财政全面转向新质生产力，资本市场高质量发展在其中起到举足轻重的作用。资本市场回稳向好短期能够带动实体经济预期改善、缓解新旧动能转换期的阵痛，中期能够为科创企业、中小企业提供融资支持，促进“科技-产业-资本”高水平循环，长期能够推动居民财富再平衡和地方政府职能转型。一方面增强资本市场吸引力，持续鼓励和引导国内外资金进入中国资本市场，完善基础制度，夯实稳市制度，促进股市走向“健康牛”；另一方面增强资本市场的包容性，充分发挥资本市场的关键枢纽作用，满足科创企业、中小企业的直接融资需求。
风险提示：国内经济复苏不及预期的风险，政策理解不全面的风险，政策落实不及预期的风险。
一、经济增长锚定2035年远景目标
“十五五”时期（2026-2030年）是迈向2035年基本实现社会主义现代化承上启下的关键时期。要在“两个变局，一个飞跃”大背景下，锚定2035年远景目标，全面塑造战略优势，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。
准确把握“十五五”时期的阶段性要求。十九大和十九届五中全会提出到2035年基本实现社会主义现代化，人均GDP达到中等发达国家水平的远景目标。二十大对全面建成社会主义现代化强国“两步走”战略安排作出明确部署，清晰描绘了到2035年基本实现社会主义现代化的总体目标。4月30日，习近平总书记在部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上强调：“谋划‘十五五’时期经济社会发展，必须准确把握‘十五五’时期的阶段性要求，着眼强国建设、民族复兴伟业，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标”。 “十四五”规划根据十九大提出的新时代“两步走”战略安排，推动建设社会主义现代化国家新征程开局起步。2022年，党的二十大擘画了全面建成社会主义现代化强国的宏伟蓝图，明确提出要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。“十五五”规划将把握阶段性要求，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，推动一张蓝图绘到底。
“十五五”时期是中国经济高质量发展的关键节点。7月政治局会议指出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，并再次强调“十五五”时期需要“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。根据二十大作出的战略安排，我国将通过“十四五”“十五五”“十六五”这三个五年规划的接续努力，到2035年基本实现社会主义现代化的宏伟目标。从三个五年规划来看，“十四五”是开局起步，“十六五”是冲刺收官，而“十五五”是承上启下的关键五年。“十四五”时期，面对世纪疫情、地缘冲突、全球通胀等多重冲击，我国取得了新的开创性的进展、突破性的变革、历史性的成就。“十五五”时期，我国经济社会发展将面临更大挑战，我国产业发展处在转型升级的重要关口，中国经济将迈入全力发展新质生产力，推动新旧动能转换的关键期，要牢牢把握高质量发展这个首要任务，在“两个变局，一个飞跃”这一历史背景下，以“新五年规划”全面推进高质量发展来加快中国式现代化进程。
“十五五”时期GDP增速目标或设在4.5%左右。GDP增速的设定对于未来五年经济工作具有重要指导意义。GDP增速目标的制定一方面体现高层对于我国经济潜在增速的判断，另一方面也能展现决策者对于稳定经济增长的要求，五年规划经济增长目标对于每年的GDP目标制定也有一定的指示意义。“十四五”规划和2035年远景目标纲要，没有设定量化的GDP增速目标，为五年规划史上首次。但提出要在2035年基本实现社会主义现代化的目标，人均GDP要达到中等发达国家水平。习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的说明中，曾提及2035年实现经济总量或人均收入翻一番目标。“十四五”期间我国预计实现GDP年均增长5.4%的良好开局，按照2035年实现经济总量或人均收入翻一番的目标倒算，未来10年的年均GDP增速应达到4.3~4.4%，因此我们认为未来5年的GDP增速目标或设在4.5%左右。
另外，提升名义GDP增速应将为“十五五”时期重要目标。国家之间的竞争，经济发展是基础。近年来，中国在世界经济中的占比有所下降，“十四五”时期，中国GDP占全球比重最高2021年达到18.50%，2024年占比下降至16.84%。实际上，中国实际GDP增速一直保持在较高水平，但2023年二季度以来，GDP平减指数持续为负，我国实际GDP增长速度已经持续9个季度高于名义GDP增长速度。
从国内经济结构调整与市场信号传递维度而言，名义GDP增速的提升有助于推动经济结构优化与释放市场积极信号。一方面，较高的名义GDP增速能促使企业扩大生产规模，刺激投资，带动上下游产业协同发展，从而推动产业结构优化升级。另一方面，名义GDP增速提升往往伴随着物价回升，有助于改变当前市场的通缩预期。近年来我国经济面临一定低物价的压力，提升名义GDP增速意味着物价这一指标进入增长函数中，隐含物价适度上涨的预期，有利于企业利润和市场信心的增加和提振，进而形成良性循环，激发市场活力，推动经济高质量发展。
二、系统促进物价低位回升
中国经济从过去的“供给约束”转向“需求约束”，防范通货膨胀的政策思路也要转变为“保持物价处于合理水平”。自我国经济进入高质量发展阶段以来，供给能力已实现质的飞跃，而需求端的结构性矛盾逐渐凸显，需求总量不足与结构失衡成为制约经济循环的关键因素。中国经济发展阶段的演进，正推动经济运行的核心约束逻辑从过去的“供给约束”向当前的“需求约束”深度转变，这一结构性变化也要求物价调控政策思路完成从“防范通货膨胀”到“保持物价处于合理水平”的战略性调整。
首先，“十五五”规划中或增设2%左右的CPI目标，作为中长期物价合理水平的统领性目标。截止2025年8月，PPI同比已连续35个月录得负值，CPI也持续位于低位运行，物价持续偏弱运行已然成为经济供求关系失衡的突出表征。这一现象在微观层面表现为企业产品销售收入减少，在高负债率的背景下，企业为维持现金流不得不降价销售，进而陷入“内卷”的恶性循环。促进物价合理回升，能有效打破这一困局。一方面，物价上涨预期会促使消费者提前消费，直接拉动短期消费需求，带动市场活跃度提升。另一方面，物价上涨会降低实际利率水平，减轻企业融资成本与家庭房贷压力，刺激企业投资扩张与居民消费升级，释放市场活力。同时，物价上涨还能稀释存量债务的实际价值，缓解企业偿债压力，使企业有更多资金投入生产与创新。在五年规划中增设2%左右的CPI目标，可以为“需求约束”阶段的中国经济提供一个可量化、可预期、可跨部门协同的名义锚，把“保持物价处于合理水平”从原则口号变成制度性承诺，为市场主体提供稳定预期，促进资源的合理配置。
从国际经验来看，美国、欧盟、日本等主要经济体长期将2%作为央行货币政策的重要“锚”。这一广泛采用的目标值并非偶然，2%左右的物价涨幅被认为既能避免物价过度上涨侵蚀居民财富、干扰经济秩序，又能适度激发市场活力，促进企业投资与居民消费，维持经济的动态平衡。对于我国而言，2%左右的CPI目标契合当前经济结构调整与转型升级需求，在刺激消费、提升企业利润空间、增强市场信心等方面能发挥积极作用。当物价维持在这一水平附近，居民对未来物价有稳定预期，更愿意增加消费支出；企业也因产品价格合理上升，利润得到保障，从而有动力扩大生产、增加投资，进而带动就业与经济增长，形成经济发展的良性循环。
其次，从具体路径上看，政策或从需求和供给两侧协同发力着手。从需求端来看，以“积极扩大内需 ”为战略支点，通过“提振消费”与“兜底投资”的双向发力，打通供需循环堵点。一则消费作为内需的核心组成部分，其活力不足是物价低位运行的重要诱因。二则投资作为内需的重要支撑，其精准发力既能直接拉动相关产业链需求，又能通过补短板为长期消费增长奠定基础，是破解供需错配、促进物价回升的关键抓手。从供给端来看，着重优化产能治理机制，全力建设全国统一大市场，坚决打破地方保护主义。通过法治手段化解新兴行业的产能过剩问题，防止低价倾销引发的工业品价格恶性竞争，维护市场价格秩序，有利于为物价回升营造健康的市场环境
最后，从保障物价低位回升的举措来看，需要宏观政策、多部门和地方政府的系统配合。财政政策与货币政策需紧密配合，财政政策应更加关注民生领域，如可考虑将服务消费纳入补贴范围，进一步刺激消费增长；货币政策要兼顾总量与结构，适时降准降息，保持市场流动性充足，同时运用再贷款等工具支持小微企业与科技创新，助力物价温和回升。此外，还需强化对市场行为的规范与监管。加速完善产权保护、市场准入及信用体系等基础制度，出台公平竞争合规指引，对恶性竞争企业实施联动惩戒，引导企业规范经营。规范平台经济行为，强化对平台定价、流量分配等监管，禁止不正当竞争行为，推动平台与制造业协同创新，避免价格竞争走向极端。同时，加强对地方政府及大型企业拖欠账款问题的治理，压实地方政府属地责任，利用专项债清偿历史欠款，并将清偿进度纳入考核，稳定供应链资金流与价格传导机制。
三、 因势利导扩大内需，进一步大力提振消费
从去年底的中央经济工作会议以来，提振消费成为我国经济工作的优先任务。从3月印发《提振消费专项行动方案》，到6月印发《关于金融支持提振和扩大消费的指导意见》，再到7月国常会部署实施个人消费贷款贴息政策与服务业经营主体贷款贴息政策，财政金融共促消费的政策体系不断完善，多措并举同步加码，充分体现了高层对“大力提振消费”的重视与决心，提振消费是战略之举而非权宜之计。
消费对经济的拉动作用日益增强。随着中国经济发展阶段演进，消费在“三驾马车”中的地位不断上升。改革开放初期至本世纪初，中国处于工业化快速推进阶段，投资和出口对增长贡献较高，居民消费占比一度下滑，我国最终消费率从1983年的67.3%逐步下降，在2010年跌至历史低点49.3%。然而2010年前后成为拐点，此后消费开始进入上升期，投资占比则趋于下降，中国经济正从投资驱动转向消费驱动。
消费已成为经济的“稳定器”和“压舱石”。消费作为慢变量具有更好的稳定性，经济快速扩张时往往落后于经济增长，而在经济下行期可以防止经济过度下滑，平滑经济周期。同时，消费扩大会形成需求牵引供给、供给创造需求的良性循环，有助于经济高质量发展。即使在外部需求波动时，庞大的内需市场也能吸纳相当部分产能，增强抗风险能力。目前我国消费率仍显著低于世界平均水平以及美国、日本等发达经济体，这表明中国消费后劲十足，消费将在更长时期内成为中国经济增长最重要的动力源，这是符合大国经济一般规律的发展趋势。
然而，当前居民消费内生动能尚有较大提振空间。从储蓄偏好看，央行最新城镇储户问卷显示，2025年二季度“倾向于更多消费”的居民占比仅为23.3%，较上季再降0.5个百分点。收入与就业感受偏弱，居民部门预防性储蓄动机仍强，难以顺畅向消费转化，消费者信心指数依然低迷。这与我们在零售数据观测到的“以补贴拉动的结构性复苏”相吻合，2024年四季度至2025年初，“以旧换新”带动的家电、汽车等品类阶段性走强，但非补贴的消费品类销售动能偏弱，社零全面性、内生性的扩张动能仍不足。
在此背景下，“十五五”阶段提振消费仍将是经济工作的重中之重，政策有望沿着完善长效机制的方向进一步深化。预计“十五五”规划纲要会将扩大内需特别是增强居民消费作为重要目标。例如，提出居民消费率和消费贡献率明显提高等定量或定性指标。可以预见，为实现这些目标，收入分配格局的优化将成为重要着力点。目前我国居民可支配收入占GDP比重约为60%，仍有较大改善空间。居民部门收入偏低且分配不均是消费潜力未充分释放的制度成因。为此，“十五五”时期可能会加大国民收入向居民部门倾斜的力度，比如提高劳动报酬在初次分配中的比重，完善工资正常增长机制；同时通过税收和转移支付缩小收入差距，增加中低收入群体收入占比。
“十五五时期”的消费鼓励政策有望从耐用品消费扩至半耐用品、非耐用品消费，另外积极发展服务消费也是“十五五”的重要方向。随着我国人均GDP突破1.3万美元，居民消费正加速向服务化、品质化升级。“十五五”时期，政策将更加注重供给侧改革与消费升级的协同，满足居民多样化、高品质消费需求。从供给端看，服务业开放将进一步扩大，教育、医疗、养老、文体等领域的市场准入有望放宽。这将引入更多社会资本和优质供给，提升服务消费供给质量。因此，“十五五”阶段政策会着力推动服务消费提质扩容，包括发展养老托育服务体系、推进医疗健康和文旅产业升级等。例如，加快建设社区养老服务网络，支持社会力量兴办医养结合机构，以适应老龄化社会下迅速增长的健康养老消费需求；再如，鼓励发展文旅休闲产业，推出更多沉浸式、数字化文化体验产品，满足居民精神文化消费的升级。
随着消费成为经济增长的主引擎，资本市场“消费优先受益方向”将集中于那些顺应消费升级趋势、获得政策大力支持、并能满足多层次需求的产业板块。根据前文分析，居民消费正向高品质、多元化、服务化迈进，一批相关行业有望率先受益：1）服务消费相关行业：居民服务支出占比提升，将直接利好文旅休闲、医疗健康、教育培训等行业。首先，旅游产业强劲复苏，景点景区、酒店餐饮、在线旅行社以及演艺、会展等泛旅游板块利润有望持续增长；文化娱乐方面，电影、影视内容、演出体育赛事正重获生机，内容提质叠加需求释放，相关政策值得跟踪；体育健身产业亦将受益于居民健康意识增强和政策推广全民健身。其次，医疗健康产业长期景气向上，老龄化加深使医药、医疗服务、养老护理需求高速增长，“银发经济”成为投资热点。再次，教育和育幼相关行业在政策监管逐步明朗后或现回暖契机，另外，随着鼓励生育政策出台，婴幼儿消费市场（奶粉、童装、玩具、早教等）有望得到政策扶持和资本关注。2）大宗耐用消费品相关行业：未来汽车消费升级将持续带动新能源汽车产业链公司，包括动力电池、汽车芯片、智能驾驶系统、充电桩设备等环节。庞大的汽车保有量意味着汽车后市场（维修保养、二手车、汽车金融等）也具备长期增长潜力，可关注相关服务类企业。除汽车外，家用电器、消费电子等耐用品行业也将在智能化浪潮中受益，如具有科技含量的智能家电、可穿戴设备、AR/VR设备等“科技耐用品”，迎合消费者追新求异心理，市场空间广阔。3）零售与消费渠道变革：消费扩大的另一受益方向是商业零售业及新型消费渠道。线上线下融合的新零售模式持续演进，电商平台、社区团购、直播电商等成为引领消费的新渠道，预计“十五五”期间数字零售仍将高速增长，新技术（大数据、AI推荐、VR购物）的应用将增强消费者体验。线下零售也在升级转型，精品超市、购物中心创新业态层出不穷，“首店经济”、“免税店经济”体现了线下消费的新活力。综合来看，掌握渠道变革红利的企业（如拥有强大供应链和物流能力的电商龙头，亦或成功实现数字化转型的传统零售企业）将优先受益于消费复苏和升级。
四、把发展新质生产力摆在更加突出的战略位置
制造业是立国之本、强国之基，推进中国式现代化必须保持制造业合理比重，“十五五规划”将更加强调大力发展新质生产力。其一，推动科技创新和产业创新深度融合，除了研发投入和发明专利的目标以外，基础研究强度和科技成果转化率也是重要考量。其二，打造一批新兴支柱产业，低空经济、海洋经济、商业航空、商业航天等领域产业化、规模化有望加速落地，加速培育“人工智能+”和智能原生产业。其三，加强“卡脖子”技术攻关力度，构建自主可控产业链供应链体系，尤其是在高端芯片、基础软件等方面。
把科技创新和产业创新深度融合作为主攻方向，是“十五五”时期我国实现技术突破、培育新质生产力、筑牢制造业根基的必由之路。我国历次五年规划都循序渐进的推动研发投入和基础研究的提高。十二五时期以提升基础教育人数为抓手，同时提高研发投入占比，为我国高等教育人才数量和基础科研质量打下坚实基础。十三五时期，除了继续提高对研发经费投入强度的目标外，增加了发明专利数、科技进步贡献率以及互联网普及率的目标，进一步提高科技创新和产业融合。十四五时期，高价值发明专利数、数字经济核心产业增加值纳入规划，进一步提高我国科研投入和科研质量，同时让高技术产业逐步成为我国经济支柱。
“十五五”时期会进一步提高科研投入以及科研成果转化率。一方面，加大科研经费投入的趋势不会改变，但将会提高科研成果转化的目标。中国工业经济联合会会长、工信部原部长李毅中出席峰会并发表演讲中表示，我国的科技成果很多但是转化率不高，最高在30 %左右，而发达国家是60%-70%。我们将科研投入占GDP比重和知识产权收入占贸易百分比将进行对比，从而推测出我国科研成果转化率，2024我国研发总支出占GDP达到2.4%，已经高于法国水平，但与德国、美国和日本等发达国家仍有差距。不过同期我国知识产权收入占贸易百分比仅有0.4%，处于较低水平，且不符合我国目前研发投入强度。因此“十五五”时期，加大科技成果转化率或是重要指标之一。
提高新兴支柱产业在经济中的占比，加速培育智能原生产业，成为实现社会主义现代化的有力支撑。一方面，在传统产业经济拉动作用逐渐减弱的情况下，大力发展新兴产业，让新质生产力成为我国经济支柱至关重要，因此在低空经济、海洋经济、商业航空、商业航天等领域的产业化、规模化有望加速落地。另一方面加速培育“人工智能+”和智能原生产业。国务院在《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》提出，到2027年，率先实现人工智能与6大重点领域广泛深度融合，新一代智能终端、智能体等应用普及率超70%，智能经济核心产业规模快速增长，人工智能在公共治理中的作用明显增强，人工智能开放合作体系不断完善。到2030年，我国人工智能全面赋能高质量发展，新一代智能终端、智能体等应用普及率超90%，智能经济成为我国经济发展的重要增长极，推动技术普惠和成果共享。到2035年，我国全面步入智能经济和智能社会发展新阶段，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。
智能原生产业虽然依赖于人工智能核心技术，但却是跨界协同催生的创新事物。人工智能核心技术提供框架、模型、工具等基础技术，通过底层软硬件研发来提供“AI能力”。智能原生产业是创新解决方，即用AI“造出新设备”，提供原生智能态的产品、服务或商业模式，核心是通过场景重构与价值颠覆，提供“AI驱动的解决方案”。未来，智能原生产业可能在医药研发、工业制造、机器人以及政务、农业等领域深入开发，发展以“人工智能”为核心理念的产业。
加强“卡脖子”技术攻关力度。加强“卡脖子”技术攻关力度，努力实现关键核心技术自主可控。战略性领域的竞争是大国博弈的关键。2018年，《科技日报》列举了制约我国发展的35项“卡脖子”技术清单，包括芯片、操作系统、光刻机等。经过7年的创新攻坚，部分领域技术壁垒已突破，但高端芯片、EUV光刻机整机集成、高端射频器件、高端CAE/EDA等仍是等领域仍处于攻坚阶段，关键核心技术仍存在“卡脖子”问题。“十五五”时期，要瞄准关键核心技术特别是“卡脖子”问题，加强技术攻关力度。加快实施一批具有战略性全局性前瞻性的国家科技重大项目，接续实施国家科技重大专项，推动人工智能、量子科技、前沿半导体、生命健康、新能源等重点前沿科技领域实现整体突破，引领技术变革方向。
五、扩大有效投资，突出重大项目引领
基建投资在中国经济发展不同阶段承担着不同的使命。“十五五”是新旧动能转换的攻坚期，对于这一承上启下的五年而言，基建投资仍将是经济社会发展的关键支撑，也是推动新旧动能转换、提升国家竞争力和安全韧性的战略工具。回顾过去数个五年规划，基建始终是中国经济发展的基石，在不同阶段承担着不同的使命：在高速增长时期，它是拉动内需和解决发展瓶颈的发动机；在经济增速换挡期，它是稳增长、防风险的重要抓手；而在当下新阶段，基建投资更被赋予了转型升级、绿色低碳、区域协调和提升人民福祉的综合功能。
“十五五”时期的宏观背景为基建投资重要性的进一步提高提供了现实依据。一方面，中国经济在经历了长期高速增长后，正逐渐迈入中高速发展阶段，潜在增速有所放缓，随着基础设施存量已相当可观，不少地区边际效益递减，局部还存在低效投资和地方债务攀升的问题。城镇化进程放缓也使得依赖房地产和传统基建拉动的空间缩小、成本提高，但庞大的国内市场、城镇化潜力和新兴产业仍然提供了巨大的投资空间。另一方面，外部环境日益复杂，全球产业链和供应链重组加快，地缘政治摩擦频繁，能源安全、粮食安全、基础设施安全都成为国家必须面对的硬约束。在此背景下，基建投资不仅承担着“托底”的任务，更是“强基”的手段。通过一系列重大项目建设，不仅能够在短期内拉动有效需求、稳定增长，还能够在中长期增强国家发展的安全韧性和战略支撑力。
从中央层面看，“十五五”规划将继续突出重大工程的引领作用。“十四五”期间102项重大工程几乎涵盖了交通、水利、能源、通信、教育、医疗、养老、文化等各个领域，进入“十五五”，重大项目的方向将更加清晰和集中，尤其会在跨省域交通通道、大型水利枢纽、电力能源体系、电网升级与新能源消纳、全国算力网络和数字基础设施等方面持续发力。
交通方面，川藏铁路、西部陆海新通道、沿江高铁、京昆高铁等项目预计将全面提速，这不仅是工程建设本身的需求，更是区域协调发展的战略需要。川藏铁路作为世界最具挑战的铁路工程之一，其开工建设将极大改善西藏和四川之间的运输条件，打通西南地区的出海通道，对国家安全和区域发展意义重大。西部陆海新通道则通过铁路、公路、港口的互联互通，进一步缩短中西部地区到东盟及国际市场的运输距离，提升我国西部在“一带一路”中的战略地位。
水利方面，国家水网建设将成为重点。南水北调后续工程进入新一轮实施阶段，不仅包括东、中线的续建扩建，还可能开工西线调水工程，以解决华北、西北地区水资源短缺问题。同时，黄河、长江流域的防洪治理与生态修复将进入深度阶段，通过新建水库、加固堤坝、改造灌区等方式提高防灾减灾能力。渝西水资源配置工程作为典型案例，已显示出在破解区域缺水和保障农业灌溉方面的重大作用。随着极端气候事件的频繁发生，防洪抗旱类工程将在“十五五”期间进一步加码，成为稳定粮食生产和城乡供水安全的基石。
在能源领域，新能源大基地建设仍将是“十五五”的重头戏。继“十四五”时期沙戈荒风光大基地一期二期集中开工后，三期、四期将在“十五五”推进，单期投资规模可能达到万亿级。这些基地将与特高压输电通道相配套，形成“西电东送”的新格局，把西北、西南的风电、光伏等清洁能源输送到东部负荷中心。同时，抽水蓄能、新型储能、电网智能化改造将同步推进，以解决新能源波动性强、消纳困难的问题。据国务院，到2030年，我国非化石能源占一次能源比重预计将达到25%左右，这离不开“十五五”期间大规模的能源基建投入。核电项目也将在沿海地区加速布局，第四代核电技术的应用将提升安全性和清洁度，强化能源安全保障。
通信和数字基建方面，全国一体化算力网络和“东数西算”工程将成为重点任务。随着人工智能、大数据、云计算的快速发展，算力需求呈指数级增长。当前我国算力主要集中在东部，西部资源利用不足，能源消耗压力加大。通过在西部建设大规模数据中心和绿色算力基地，并通过高速光纤、特高压直流输电等手段实现东西部算力与能源的匹配，将优化全国算力布局，提高数字经济运行效率。与此同时，6G先导应用工程将在“十五五”逐步启动，成为我国在未来信息技术领域抢占先机的重要环节。智慧城市、工业互联网、车联网、智能交通等新型数字基础设施，也将在城市群和都市圈率先落地，推动城市治理和产业升级。
除了硬基建，软基建在“十五五”中的重要性显著提升。教育方面，国家将加快建设区域性高水平大学和职业教育中心，推动教育资源均衡化和数字化，缩小城乡和区域差距。医疗方面，国家医学中心和区域医疗中心建设将提速，互联网医院、智慧医疗系统推广应用，为人口老龄化社会提供更强的公共卫生保障。养老方面，智慧养老社区和康养产业园将成为投资热点，养老床位供给将显著增加，以应对快速增长的老龄人口。文化方面，国家文化数字化工程将推动文化资源的数字化存储与传播，博物馆、图书馆、美术馆等公共文化设施建设将持续扩大，体育消费设施、演艺场馆等项目也将通过投资升级，满足日益多样化的消费需求。这些软基建项目不仅直接改善民生，也能带动消费扩张，形成新的投资与消费良性循环。
在中央战略指引下，各地方政府纷纷将扩大有效投资作为稳增长的重要抓手，从今年公布得2025年度重大项目投资计划来看，经济大省和东部沿海地区依然担当“挑大梁”角色，与之相比，中西部和小省区的投资总量虽相对较小，但增速和力度不容小觑。再看欠发达的西北地区，宁夏回族自治区2025年本级重点项目虽然仅有100个重点建设项目、总投资3841亿元，但同时储备了52个重点预备项目和60个前期项目，以确保投资的接续和后劲。西部地区的投资重点除了基础设施补短板外，也在积极培育能源资源开发基地和特色产业项目。总体来看，东部地区以产业升级和城市更新为主，突出新基建、产业链高端化和软基建的综合提升；中部地区则在交通、水利、能源等基础设施上补短板，力争形成新的产业承接高地；西部则以能源大基地、跨区域通道和新型城镇化为重点，兼顾国家安全与区域振兴；东北则集中在传统产业改造升级、石化能源基地建设和公共服务改善。这种区域分工体现了“十五五”基建投资的多层次、多元化特征，也预示着未来几年基建投资将在全国范围内均衡发力。
六、落实投资于人，推动人的全面发展
（一）“投资于人”理念脉络演进
“投资于人”并非2025年政府工作报告才冒出的新词，而是面对中国式现代化目标提出的更高的发展理念，体现的是我国不同阶段发展理念的演进升级。概括来讲，从“以人为本”到“以人民为中心”是“价值理念”到“治理范式”的全面升华，“以人为本”回答了“为谁发展”的问题，现今“投资于人”则进一步回答了“靠什么发展”的问题，推动中国发展逻辑完成从“物本”到“人本”再到“资本化人本”的螺旋式上升。
从“以物为本”到“以人为本”，完成发展观上“物—人”的第一次价值转向。改革开放后的20余年里，经济建设始终是党和国家全部工作的重心，体制安排和政策措施都倾向于经济领域（“以物为本”）。90年代至2000年初，我国GDP连年高速增长，1991-2000十年间我国GDP增速达到10.5%，经济发展快速腾飞。2003年春，“非典”公共卫生危机爆发，引起党中央和国务院的高度重视，“社会这条腿短、经济这条腿长”的问题到了必须解决的时刻。2003年10月十六届三中全会第一次把“以人为本”写进中央全会文件，强调“坚持以人为本，促进经济社会和人的全面发展”，明确“发展的目的不是GDP，而是人的全面发展”，政策理念把“人”确立为发展的最高价值主体，完成了发展观上“物—人”的第一次价值转向。
人的全面发展是检验“以人为本”发展成效的根本价值尺度。马克思语境下人的全面性主要包含能力性全面、文化性全面、精神性全面三个维度，其中能力性全面是指人们超越旧分工、自主地培育和发展各方面的才能，个人内在潜能得到充分发挥；文化性全面是指人们超越地域文化、民族文化，全方位地进行文明互鉴和文化交流，形成共同的世界文化，塑造全人类共同价值；精神性全面是指人们超越物质追求、全面地扩展和丰富自身的精神需要，道德修养和精神境界极大提升。判断发展是否坚持“以人为本”，其根本标准不在于GDP的增速，而在于发展是否最终促进了人的全面发展，这包括人民的物质文化生活是否改善、人的素质是否提高、人的潜能是否发挥、人的社会关系是否和谐、人的自由个性是否得到彰显。
“以人为本”到“以人民为中心”，从“价值理念”到“治理范式”的全面升华。“以人为本”回答了“为谁发展”的问题，“科学发展观”回答了“怎样发展”的问题，进入党的十八大新发展阶段以来，我国经济发展进入新常态，人口结构发生历史性转折，传统要素投入边际收益递减等诸多矛盾叠加。要适应经济发展新常态，保持经济社会持续健康发展，必须树立和坚持正确的发展理念。“以人民为中心的发展思想”就是在确立新的发展理念的过程中提出来的，这一思想涵盖了三个方面的内容，即发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，分别回答了发展的根本目的、根本动力和根本价值问题。也就是说，无论是创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展还是共享发展，人民群众在其中都是主体，是直接参与者，同时又是最终受益者和评判者。
“投资于人”是“发展依靠人民”思想新时代的政策化表达。“发展依靠人民”体现了发展的根本动力，把劳动者、创业者、创新者视为发展的源头活水，而“投资于人”恰恰是把这种“潜在动力”变成“现实动能”的制度化路径。政策演变脉络上，2015 年中央经济工作会议首次在中央文件层面提出“加大投资于人的力度”，2023年中央财经委第一次会议明确“把‘投资于物’同‘投资于人’紧密结合起来”，2025年《政府工作报告》将“投资于人”提升为宏观政策核心导向。政策抓手上，必须通过教育、培训、健康、数字技能等投入，以育儿补贴制度为样板，按照央地“九一开”的分担方式，加大薄弱领域的现金补贴力度。把“人口”变成“人力资本”， 把原来被归为“民生支出”的领域，重新界定为“人力资本投资”，把“体力型”劳动者变成“知识型、技能型、创新型”劳动者，才能真正转化为生产率提升和技术突破，实现从“花钱”到“投资”、从“福利”到“资本”的转化。
“共同富裕”最集中体现了“以人民为中心的发展思想”， 而“投资于人”也是实现共同富裕的内在要求。共同富裕可以分解为“富裕”与“共享”两个维度来理解，仅就物质富裕而言，应该包括最能够体现人民生活水平和质量的变量：收入、财产和公共服务。一方面，发展为了人民——体现发展的根本目的，发展的根本目的是提高人民的生活水平，实现共同富裕。发展成果由人民共享——体现发展的根本价值，作为五大发展理念之一的共享发展，要求发展成果人人享有，强调全民共享、全面共享、共建共享和渐进共享，体现的是促进共同富裕。另一方面，“投资于人”也是实现共同富裕的内在要求。实现共同富裕的一个主要突破口是壮大中等收入群体，而要壮大中等收入群体规模、提升中等收入群体富裕程度，一个主要路径就是通过政府的补贴和帮扶，切实提高低收入阶层的人力资本水平，尤其是其子女的人力资本水平。从现实出发，推广浙江共同富裕示范区经验，仍需要大力推进基本公共服务均等化，特别是在公共教育资源和卫生医疗资源的分配上加快均等化进度，让农村、落后地区和社会底层人群能够享有更加优质的教育资源和医疗资源，明显缩小他们与其他人群之间的人力资本积累上的差距。
（二）“投资于人”投哪里？
“投资于人” 以民生福祉为核心落点，紧扣“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”七大民生脉络纵深推进。2025年，政策构建多维度协同发力格局：生育领域率先破局，在制定促进生育政策、发放育儿补贴基础上，前瞻布局降低生育医疗负担、加码家庭援助，从经济支持与服务保障双向减轻生育顾虑；托育与教育形成衔接闭环，一方面以逐步推行免费学前教育、发展托幼一体服务，夯实“幼有所育”根基，另一方面推动义务教育优质均衡发展，同步扩容高中阶段学位、推进本科扩招，强化随迁子女教育保障，构建从学前到高等教育的人才培育阶梯，为人力资本积累筑牢教育底座。
就业、医疗、养老、住房、救助领域协同补位，完善“投资于人”生态。就业聚焦多群体精准帮扶，以重点领域就业支持计划为依托，用稳岗返还、税费减免等政策撬动市场活力，同时强化灵活就业权益保障，适配新就业形态趋势；医疗瞄准资源均衡，通过优质医疗资源扩容下沉、区域医疗中心建设，搭配居民医保与公共卫生服务经费补助提升，推动“病有所医”从可及性向均等化进阶；养老双线并行，既上调城乡居民基础养老金、优化退休人员待遇，又布局第三支柱养老保险、银发经济，激活养老消费与产业动能；住房打破户籍限制，将农业转移人口纳入保障体系，拓宽安居覆盖面；救助加快长期护理保险制度落地，探索商业健康保险等多元参与，以兜底保障与机制创新，全方位回应民生诉求，为“投资于人”筑牢全周期、多场景的坚实支撑。
七、加快构建房地产发展新模式
“十五五”是我国经济迈向高质量发展的关键阶段，房地产业在“三高”旧模式走到尽头的情况下，需要积极转型，加快构建新发展模式，让行业更匹配我国经济高质量发展的时代要求。纵观历次五年规划对房地产的表述，从“十二五”时期以“调控”为主线、首次把“省级负总责、市县抓落实”写进规划，用土地闸门、差别化信贷、税收、法律四管齐下遏制房价过快上涨。到“十三五”阶段转向因城施策、去库存并鼓励租赁市场发展，重点提及提高棚户区改造货币化安置比例。进入“十四五”后，政策全面聚焦长效机制建设，强调“房住不炒”、租购并举和房地产税立法，推动房地产从经济引擎向民生保障回归，实现与实体经济均衡发展。
我们认为“十五五”时期将坚持“房住不炒”原则，因城施策，保障房解决刚性住房需求，商品房满足美好生活需求。全产业链推动“房地产新模式”，根据住房需求科学规划用地，建房满足“好房子”标准；销售逐步过渡至现房销售；完善房地产税收制度。
一是因城施策，一线城市和核心二线城市走类“新加坡”模式，保障房和商品房共轨。所谓“新加坡”模式的根本在于“保障＋市场”双轨并行，同步解决大城市“住得上”与“住得好”两个层面的矛盾，让房地产回归民生属性，又保留高端改善的活力。根据中房网报告，2024年一线城市房价收入比为26.1；二线城市房价收入比为10.8；三四线城市房价收入比为7.6。一线城市和核心二线城市房价较高，房价收入比较大，对工薪群体而言负担较重。而新加坡80%以上居民住在政府组屋，价格控制在家庭4年收入以内，确保“人人有所居”， 对一线城市具有高度借鉴意义。我国一线城市可借鉴新加坡组屋的“封闭流转、政府定价、优惠贷款”机制，把保障房价格压到周边商品房的40%—60%，让新市民、青年人用4-6年家庭收入即可拥有产权，可大幅缓解居民购房压力。
而对于其他二线城市和三、四线城市，更过建造“好房子”，满足居民改善型需求更为可行。三、四线城市在房价收入比相对更低、住房保有量比一线城市更高的情况下，建造可满足居民改善型需求的“好房子”或是解决这些城市地产困境的出路。目前国家已多次提到“好房子”建设，2025年政府工作报告中提出，适应人民群众高品质居住需要，完善标准规范，推动建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”；6月13日国常会提到要“要扎实有力推进“好房子”建设，纳入城市更新机制加强工作统筹，在规划、土地、财政、金融等方面予以政策支持。”；8 月 28 日中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见中写道，“系统推进“好房子”和完整社区建设。”
二是以需定供、以质定建。面对人口总量见顶、城镇格局分化、居民需求升级三大变量，“十五五”时期全国将同步推进“需求精准画像—用地科学投放—好房子标准强制”三位一体改革，把过去的“先拿地、再卖房”彻底扭转为“先算人、再造房”，实现住房供给与人口流向、职住平衡、美好生活期待精准匹配。同时，近年来户型成交结构的变化显示出市场对产品需求的变化，90平方米以下刚需型产品占比逐年降低，消费者更看重改善型产品。预计“十五五”期间改善性需求仍是新房市场需求主力，住房市场整体表现为政策引导下的保障房体系与市场化改善型住房并行发展。最后，在居民对期房信任逐渐降低，更倾向与现房购买的情况下，地产销售逐步过渡至现房销售，改革土地出让、地产企业贷款方式、资金监管等或提上日程。
三是完善房地产税收制度将是十五五时期既改革房地产业，又改革土地财政的关键。一方面，全国土地出让收入已由2021年8.7万亿元峰值降至2024年5.8万亿元，三年减少1/3。人口负增长、存量房时代到来，卖地收入将长期收缩，改革土地财政迫在眉睫。另一方面，土地财政激励地方政府多卖地、推高地价，导致商业、住宅供地过量、工业用地低效，耕地红线逼近极限。持有税改革将引导地方政府从“卖地生财”转向“运营城市”，通过改善公共服务提升评估值和税收，实现“以房养城、以城促房”。
八、推动资本市场高质量发展
当今世界，金融是大国博弈的必争之地，资本市场在现代金融运行中更是“牵一发而动全身”。特别是，二十届三中全会强调，要健全投资和融资相协调的资本市场功能，防风险、强监管，促进资本市场健康稳定发展。资本市场是推动新质生产力发展的关键要素。当前，我国经济底层逻辑正在从土地财政全面转向新质生产力，资本市场高质量发展在其中起到举足轻重的作用。
其一，短期来看，能够带动实体经济预期改善、缓解新旧动能转换期的阵痛。一方面，资本市场回稳向好将带动实体经济预期改善，形成向上螺旋。资本市场作为居民财富蓄水池，资本市场稳定对改善预期、提振信心以及促进消费和投资至关重要。资本市场回稳向好不仅代表着股市投资者信心提升，还有望带动实体经济（家庭和企业）部门的预期，进而改善宏观政策的传导机制并提升政策的有效性，推动实体经济出现实质性改善，实体经济改善会进一步增强经济主体信心，形成向上的螺旋。另一方面，资本市场回稳向好可缓解新旧动能转换期的阵痛。当前中国经济增长模式正处在从土地财政到新质生产力转换的关键期，以房地产业增加值来看，中国房地产已经历4-5年的调整。考虑到国内经济长期以来对房地产和传统基建的依赖，单纯由市场主导的地产调整周期可能会持续更长的时间，这将影响新旧动能转换的进程和效果。资本市场发展可助力推动产业升级发展，助力经济结构调整，推动新旧动能加快转换。
其二，中期来看，能够为科创企业、中小企业提供融资支持，促进“科技-产业-资本”高水平循环。在土地财政模式下，我国融资体系长期以间接融资方式为主，而发展新质生产力的核心是重视科技创新，与科技创新更为匹配的融资模式是直接融资，迫切需要资本市场发挥更重要的功能。发达国家成熟资本市场在支持科技型企业方面乃至整个经济发展方面发挥着重要角色，相比之下，我国科技创新企业在资本市场占比较低。以美国为例，美国纳斯达克资本市场主要针对美国高科技及中小企业，2024年，该市场上市公司企业数量达到1326家，而我国与之对应的科创板上市企业数仅为581家。同时，对比我国A股市场和发达国家股票市场行业结构，可以发现，我国股票市场中高科技企业市值占比仍较低，我国资本市场对科技创新的支持仍有待加强。资本市场回稳向好，推动更多资金流入资本市场，有助于为科创企业、中小企业提供融资支持，持续赋能科技创新和产业升级，助力新质生产力发展，促进“科技-产业-资本”高水平循环。
其三，长期来看，能够推动居民财富再平衡和地方政府职能转型。随着我国经济增长驱动力从传统的土地财政全面转向新质生产力，居民财富配置结构和地方政府职能也将系统性重构：一是资本市场回稳向好将推动居民财富再平衡，改善居民资产负债表过度依赖房地产的现状。过去，房价持续上涨导致中国家庭部门形成对房地产投资的过度偏好，居民资产负债表中高达60-70%的房地产占比显著高于全球平均水平。随着我国资本市场不断发展，资本市场稳中向好将为居民财富再平衡提供新的投资渠道，股票、基金、保险、理财等金融资产将是居民财富配置的重要方向。二是发展资本市场有助于促进地方政府职能转型。传统土地财政下，地方政府是经济循环的重要载体。地方政府通过“土地财政”获得大量原始资本积累并投向基础设施建设，有效推动城镇化进程，并带动经济高速发展。随着我国经济转向高质量发展，土地财政难以为继，“股权财政”将接替土地财政成为政府收入新的重要增长点。摆脱传统经济增长方式和摆脱传统生产力发展路径，意味着要摆脱传统依赖高强度的资源投入的粗放型经济增长方式，探索新的生产力发展模式和路径。经济发展的融资方式势必需要更多转向以资本市场为主的直接融资体系，以更好适应新质生产力“高科技、高效能、高质量”的三高特征。依托“股权财政”，重塑地方政府参与经济新模式。地方政府通过设立产业引导基金的方式助力新兴经济发展，并通过股权投资方式参与和分享地方发展红利，最终可以将分红或股权处置收入通过财政支出方式惠及民生。
“十五五”时期是资本市场迈向高质量发展的关键阶段。大力发展资本市场是适应我国经济社会高质量发展的必然要求。我们认为，“十五五”时期，资本市场作为经济转型的重要抓手，深化资本市场投融资综合改革，促进资本市场投资和融资功能相协调，将是资本市场制度建设重点。着力做好以下两方面：
一方面，增强资本市场吸引力，持续鼓励和引导国内外资金进入中国资本市场，完善基础制度，夯实稳市制度，促进股市走向“健康牛”。加快完善“长钱长投”的政策体系，打通中长期资金入市卡点堵点，推动保险资金、社保基金、养老保险基金等长期资金入市，为资本市场长期健康可持续发展注入增量资金。纵深推进公募基金改革，将“功能性建设”摆在首位，提升投资者获得感。要加强稳市机制建设。将不断完善证券、基金、保险公司互换便利以及股票回购增持再贷款两项支持资本市场的创新工具，维护资本市场稳定运行。同时，加快推出中国版“平准基金”，维护金融市场稳定。严格规范融资行为，完善发行上市、退市制度，强化信息披露，打击内幕交易，增强投资者信心。强化上市公司市值管理理念，鼓励国有企业将市值管理纳入核心战略，鼓励分红回购，积极回报股东。
另一方面，增强资本市场的包容性，充分发挥资本市场的关键枢纽作用，满足科创企业、中小企业的直接融资需求。资本市场与新质生产力发展更加适配，增强资本市场制度的包容性、适应性，推动“支持科技十六条”“科创板八条”“并购六条”等政策措施落实落地，更好适应新质生产力要求。以服务新质生产力发展为着力点，改革优化股票发行上市和并购重组制度，持续拓宽科创企业、中小企业股权融资渠道，满足科创企业、中小企业的直接融资需求。
本文摘自：中国银河证券2025年9月19日发布的研究报告《十五五”规划的八大关注点——“十五五”规划系列报告之四》
首席经济学家：章俊 S0130523070003
分析师：张迪 S0130524060001；吕雷 S0130524080002；赵红蕾 S0130524060005；铁伟奥S0130525060002
评级标准：
推荐：相对基准指数涨幅10%以上。
中性：相对基准指数涨幅在-5%～10%之间。
回避：相对基准指数跌幅5%以上。
推荐：相对基准指数涨幅20%以上。
谨慎推荐：相对基准指数涨幅在5%～20%之间。
中性：相对基准指数涨幅在-5%～5%之间。
回避：相对基准指数跌幅5%以上。
法律申明：
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