新华网｜韧性城市更新成“十五五”城市发展核心命题 专家呼吁从项目建设转向能力生成

摘要

近日，在《第四届“10+N”城市管理局长联席会》新疆会议上，住建部市长研修学院首批城市治理智库专家、清华-辰安联合研究院副院长许欢以“韧性城市更新的机制与中国经验”为题发表主旨演讲。演讲结合国务院印发的《城市更新“十五五”规划》，从安全视角深入剖析中国城市更新的转型逻辑，系统阐释韧性城市更新的实现路径与地方实践经验，提出城市更新应从空间改造、项目建设转向治理能力生成的核心观点。

城市更新的深层转向：

从“建起来”到“稳得住”

过去几十年，中国城市建设集中解决了“有没有”的增量问题，完成了道路、住房、园区、公共服务设施等规模化扩张。进入存量发展阶段，城市面临的风险已发生本质变化：老旧小区、危旧房、老化地下管网等存量隐患集中显现，极端降雨、高温、台风等气候风险频发，电力、通信、算力等系统高度依赖带来新的系统性风险。

许欢指出，传统城市风险相对独立，而今天的风险呈现跨系统传导特征——一场极端暴雨可能同时冲击水网、电网、通信网、交通系统与地下空间，一处关键电力设施故障可能连锁影响排涝泵站、轨道交通与数据中心。城市安全不再是单一设施“牢不牢”的问题，而是复杂系统受冲击后能否维持基本功能的问题。

在此背景下，“韧性”正从城市建设的专项要求升级为未来城市发展的基本属性。《城市更新“十五五”规划》明确提出，到2035年基本建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。这意味着“十五五”时期中国城市发展将实现四大转型：从建设城市转向治理城市，从增量扩张转向存量更新，从追求效率转向效率与安全并重，从建设单个项目转向生成长期治理能力。

许欢将这种面向能力生成的城市更新定义为“韧性城市更新”。它与传统更新的核心区别在于，不是简单将旧设施替换为新设施，而是通过更新形成四种核心能力：更早发现风险的感知能力、冲击下维持关键功能的耐受能力、局部失效后的快速恢复能力、风险事件后的学习进化能力。相应地，城市更新的评价标准也应从“改造面积、投资规模、景观效果”转向“风险降低幅度、预警提前时长、处置响应速度、关键系统恢复效率”等能力指标。

六大环节

构建韧性城市更新的完整闭环

演讲提出，韧性城市的能力生成并非自然形成，而是需要六个相互衔接的核心环节共同支撑。

一是以风险体检为更新起点。城市更新不能先问“建什么”，而应先问“风险在哪里”。通过城市体检排查老旧小区消防、地下管网老化、地下空间内涝、关键桥梁隧道风险以及特殊人群分布等隐患，将依赖经验的模糊风险转化为可落地、可追责的治理清单，建立“体检—发现问题—生成项目”的更新逻辑。

二是以网络协同为基础支撑。中央提出的水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网“六张网”，不能孤立理解为六类基建投资，而应视为城市韧性的基础支撑网络。韧性的核心不在于单张网的规模，而在于多网协同能力，具体体现为关键系统的冗余备份、不同系统的耦合联动、受损系统的互助恢复三大特征。

三是以数字闭环为治理手段。数字化的价值不在于大屏可视化展示，而在于落地风险处置。真正有效的数字治理需形成完整链条：风险被感知—系统研判—生成预警—推送责任单位—现场处置—结果反馈。缺少后半段处置闭环，再先进的技术也无法转化为城市韧性。

四是以组织协同为制度保障。城市安全问题普遍跨部门、跨主体，技术能发现问题，但无法自动划分权责。韧性城市建设本质是组织再造工程，需要打通市级统筹、部门联动、属地处置的协同链条，解决“问题谁来管”的核心难题。

五是以基层嵌入为最终落点。城市韧性的高下，最终不体现在市级指挥中心，而体现在社区末端。预警发出后物业能否响应、独居老人能否及时转移、抢险力量能否快速到位，决定了治理的实际效果。基层是韧性城市的“最后一公里”，也是最重要的一公里。

六是以复盘学习为进阶路径。韧性城市不追求零事故，而追求每一次风险事件后都比之前更智慧。将预警滞后、响应缓慢、设施失效、转移困难等问题持续复盘，融入规划、工程、预案、模型与培训，城市就能形成自我进化的学习能力。

地方实践探索中国经验

未来呈现三大趋势

我国多地已开展韧性城市更新的实践探索，形成了四类各具代表性的样本。合肥围绕城市生命线布设8.5万套前端监测设备，覆盖137座桥梁与7316公里地下管网，推动运维从“人工巡查、事后抢修”转向“实时感知、提前预警、协同处置”；北京怀柔坚持“小切口、大闭环”，从燃气安全、电动自行车消防等具体场景切入，先做实治理闭环再逐步扩展，为区县提供了可复制路径；上海依托CIM数字底座整合多部门空间数据，应用于房屋安全、生命线评估等场景，破解超大城市“各部门看不到同一个风险”的协同难题；深圳则通过政策体系、任务清单与协调机制，将韧性城市从专项工程纳入日常治理体系，实现能力建设的制度化固化。

展望未来，韧性城市发展将呈现三大趋势：一是从单灾种韧性走向系统韧性，重点应对极端高温叠加停电、暴雨叠加地下空间事故等复合风险；二是从数字化走向智能化，人工智能、城市智能体将深度辅助应急决策，但始终坚持“技术辅助、责任在人”；三是从政府韧性走向社会韧性，同步建设“硬设施”与“软组织”，激活企业、物业、社区、居民的主体作用。

针对城市管理者，许欢提出五点实操建议：第一，先摸清风险底数再建平台，精准识别高风险领域与薄弱环节，避免盲目投资；第二，不追求“大而全”，聚焦燃气安全、城市内涝等高频高损场景，做实治理闭环；第三，将“六张网”作为系统规划，开展多网协同分析，制定跨系统应急预案；第四，工程建设与运维机制同步设计，提前明确运营主体、资金来源与维护责任，避免“重建轻管”；第五，把基层作为核心建设场景，推动技术、资源、权限下沉，让基层有责也有能。

许欢表示，“十五五”时期是中国城市发展方式转型的关键期。韧性城市更新的终极目标，是实现从更新空间到更新系统、从建设项目到生成能力、从应对已知风险到准备未知风险的三大转变。真正的现代化城市，并非永不遭遇冲击，而是在冲击中能守护生命、维持秩序、持续进化，这既是城市更新的战略价值所在，也是中国城市治理现代化的重要方向。

文章来源：新华网